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  5月1日起,住建部出台的《城市管理执法办法》(以下简称《办法》)正式实施。作为第一部全国范围内的城管执法规范,它将为地方城管部门提供哪些执法保障?对我市城管执法会带来什么影响?

  4月17日,第六期南京城市治理圆桌论坛现场,法律专家、相关职能部门和市、区城治委公众委员就此展开了广泛讨论。

  江苏金路律师事务所执行主任 党支部书记 俞伟宁:江南三月,草长莺飞,在这最美的人间四月天,我们齐聚一堂,共同研究我们将要在2017年5月1号实施的《城市管理执法办法》。首先允许我代表南京市城市治理委员会工作委员,对到会的领导和贵宾、新闻媒体的朋友们表示最热烈的欢迎。

  南京作为全国率先进行城市治理的城市,率先成立了城市治理委员会,一直在积极的探索城市治理的新方法、新举措。有义务,有责任来举办本次研讨会。我们的城市治理圆桌论坛已经办到第六期了,这是由我们南京市工作委员围绕城市治理中的热点问题,定期组织的研讨会。旨在引起全社会的关注,能够发动更多的机关单位、厂矿企业、高校、市民能参与到城市治理中来。现在的论坛已经成为社会各界交流的窗口,活动的舞台。既有理论上的探讨与证明,又有实际工作中的总结与提炼。

  5月1号实施的《城市管理执法办法》是第一部全国范围城管执法的规范,执法范围的六个方面是近20年来,城管执法实践的总结,是住建部制定的行政规章。从执法的范围,执法主体,执法保障,执法规范,执法协作与配合,执法监督六个方面,全方位的对城市管理执法工作进行了规范。对曾经广受社会关注的协管人员的管理问题,执法权限问题,收费罚款问题,都做了很明确的规定。

  同时也给各地方留出了因地制宜,逐步完善的一些空间。如11条、12条,如何集中行使管理人的部分。22条协管人员的招录程序,资格条件,和行为规范这些问题。同时又在26条,27条、43条,指出了对接数字智慧城市的一个方向。

  这个办法的实施,是我们城市治理行业的一件大事,具有里程碑的意义,本次论坛将围绕住建部颁发的《城市管理执法办法》来逐步的展开,有思想的碰撞,有观念的交锋,有视角的转换,有经验的交流。希望大家能够畅所欲言,能够让人的发言和思想的火花成为本次,为本次论坛争光添彩。

  下面我们请刘晓丽处长发言,来讨论本次圆桌论坛的主旨。

  南京市城管局公众联络处 副处长 刘晓丽:我们论坛已经是进行到第六期了,那么回顾我们的前五期的主题,大家可以从我们主题的名字上可以有一些,发现我们这个论坛的立足的立足点。那么我们第一期是由东南大学交通学院顾大松老师组织的,“让南京更美好之南京城市出行更美好”。第二期是我们东南大学王兴平教授组织的“人居三”与南京城市环境。第三期是由江苏龙陵律师事务所主任李玉堂老师组织的“占道经营侵了谁的权?”第四期是由南京社科院人文组的钟楚琴(音)科长提出的“单车来了,南京准备好了吗”。那么第五期是由我们天之诚工程项目管理的管理咨询公司总经理马志恒委员提出的“让南京更美好之清水长流,南京黑臭河治理大家谈”。

  那么今天的主题是第六期,“让南京更美好之城市管理执法办法大家谈”。这个也是我们住建部刚刚颁发,3月31号颁发的这个办法。那么南京也是作为首个城市,提出城市治理理念并成立这个相关的组织架构的一个城市。也是在全国第一个城市提出来,就是主动的来学习、研讨这个《办法》对我们南京一些包括地方的我们执法的一些对接。以我们工作委员俞伟宁委员来组织召集大家来研讨学习。

  所以我在这儿也不再耽误更多的时间我就希望我们一贯秉承我们圆桌论坛的这个宗旨,我们的论坛主要是通过这个论坛,大家都集思广益,为南京城市治理的热点、难点搜集一些解决问题的办法和建议。为我们南京更美好传播正能量,传导正能量,好吧?那么下面我就把时间交给我们俞老师,谢谢大家。

  江苏金路律师事务所执行主任 党支部书记 俞伟宁:南京大学的宪法与行政法专业的教授肖泽晟老师,从专家学者的角度,来给大家详细的解读一下《城市管理的执法办法》。肖老师也做了一个课件和PPT,来和大家分享。

  南京大学法学院宪法与行政法专业教授 经济法博士 硕士生导师 肖泽晟:我会将出台前后,我们城管执法的规范这个比较,这样我便于大家你们了解这个规章的出台,它的意义在哪里,它的局限在哪里。那么在这个规章出台前,我国城市管理执法规范现状,我们看到了,我们城管执法的依据是最薄弱的,我们没有专门的法律,行政法规来规范我们的这个城管执法。

  那么过去原有的零星规定,主要是在行政处罚法和行政强制法的规定,行政处罚法已经是1996年颁布的,就从那个时候开始我们在行政处罚法第16条规定相对集中规定了行政处罚条例条款。这个条款有很多的限制,就是说国务院或者经国务院授权的省一级人民政府,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。但是限制人身自由的行政处罚权,只能由公安机关行使。

  所以我们城管局要行使执法行政机关的权力是必须由国务院授权的省一级人民政府来决定的。我们南京市政府还没这个权力。那么随后各地相继颁布了城市管理相对集中行政处罚管理办法,上海、成都、北京等地都有。但是在实践中,由于行政处罚权作为一种制裁手段,不能独立于其他执法手段来单独存在,因此这个行政执法机关除了行使行政处罚权之外,通常还应当具备相关的行政强制权力,行政调查权力等等。

  正因为如此,行政强制法在2012年通过实施的时候,在第17条第二款明确规定,依据行政处罚法律规定,即行使相对集中行政处罚权力行政机关可以实施法律法规规定的与行政处罚权相关的行政强制措施。那么对行政处罚程序,行政强制程序的规定,都是在一般法中,在行政处罚法,在行政强制法中这些来规定。例如我们怎么样查封扣押,程序怎么样,那都已经有规定,这些都属于《一般法》的规定。

  换句话说,我们从原来相对集中行政处罚权到了综合行政执法这样一个概念。所以很多地方的城管局也叫城市管理的综合行政执法局。第二个目前城管执法的职能范围,根据国务院关于贯彻实施行政处罚法的通知,国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点的工作的通知,国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定等等,文件的规定,在城市管理领域,综合行政执法所综合的职能范围我们把它叫做7+X。明确的7项,加一个兜底条款。

  第一个是市容环境卫生的管理方面的管理法和规定的那些行政处罚权,以及规划方面的就是强制拆除不符合城市规划标准、环境卫生标准的建筑物或者设施,这是市容环境卫生方面的。第二个是城市规划管理方面的管理法和规章规定的全部或者部分行政处罚权。第三是城市绿化管理方面的行政处罚权。第四是市政管理方面的行政处罚权,第五是环境保护方面的,部分行政处罚权,不是全部。第六是工商行政管理方面的,对无照商贩的行政处罚权。第七个公安交通管理方面的,对侵占城市道路行为的行政处罚权。

  还有一个兜底条款是省一级人民政府决定调整的,城市管理领域的其他行政处罚权,那就是回归到了行政处罚法那一项规定,要由江苏省人民政府决定,要集中的其他权力,其他行政处罚权力。

  然而这个仅仅针对的是处罚权,实际上还有我们在强制权,那根据行政处罚法,这个行政强制法的规定,相应的集中。那除此之外的行政调查、检查权,其他权力要不要集中,理论界没有研究,法律上没有规定。所以这是需要大家更进一步的探讨的。

  第三个城市管理执法体制改革取得了很多的成效,因为我们一直在做这个改革的思路,整合了执法力量,在一定程度上,注意,仅仅在一定程度上解决了多种执法的问题。我们南京市的这个城市治理条例,以及后来南京市城治委的一些决定,也想尽办法在协调各个部门的关系,避免多重执法,倡导联合执法方面作出了很多的努力。

  第二是划转执法权限,提升执法效率。本来是五六个人管的,现在一个人管,肯定提高了效率。现在优化了职能配置,加强了监督制约,因此加强了规范管理,提高了执法水平。

  那么最近十几年来我们南京的整体的执法水平在全国应该是进步是非常快的。很多外地来的人都觉得我们生活在江苏还是不错的。因此对城市管理,执法行为的规范,主要限于行政处罚法和行政强制法等行政处罚和行政强制的一般规范。就城市而言,我们江苏省人民政府有一个江苏省行政程序规定,但这些都属于一般规范。却把专门规范城管执法行为的行政法规和部门规章,作为特别法规范,严重欠缺。一般法规范是有的。

  六,城市管理综合执法,我们存在的问题是在这个《办法》出台以前,所以这是法律依据之后与城市发展,被城市管理综合行政执法需要。行政处罚法第16条,行政强制法第17条只是授权形条款,城管工作行政执法的依据仍然是各单性法律法规,规定分散,条目众多,直接影响城管机关的职能定位。地方政府组织法,第46条规定,地方各级人民政府根据工作需要和精干(音)的原则,可以设立必要的工作部门。但这个条款仅仅从法理角度明确了综合行政执法机关的主体地位。而实践中,直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些规范性文件。显然如果缺乏地方性法规的授权,那就会存在违背职权法律的行为。因为我们的职权不是由法律法规来定,而不是你简单的规范性文件就可以把这个相关的行政职权定位给我们这个城管局。

  但是目前的行政处罚法,行政强制法,对执法的规范性较强,对执法程序的严格程度比较高,但保障行政执法时效性的手段不少,程序复杂,时间比较长。导致有些领域的执法程序欠缺现实的操作性,无法对违法行为进行及时查出。不仅影响了执法效率,而且在实际执法中,催生了“以罚代改”,或者“以改代罚”的现象。

  因为我们城管执法管的是穷人,面对的是很多的老百姓的基本生存权没有保障的情况下,我们面临的最大的难题,而法律规定,那么严惩不贷。但是从基本人权的角度考虑,显然我们就成问题了。

  第二,全国各地城市管理,综合行政执法体制差异较大,有些地方实行市区双重领导,我们南京市市区双重领导。有些实行区街双重领导,就是在区政府和街道。还有一个实行群制(音)领导,但目前以两种体制为主,前两种体制为主。那么不同的体制,对行政执法的效果影响是不相同的。我们没有确立一个最为适当的这个行政执法体制。

  第三城市管理综合执法机关和其他机关之间的执法权限配置不合理。主要表现在这几个方面,第一执法的职责方面很不规范,第二城管综合执法机关的执法事项过多,有的城市达到几百项。很多地方有一百,达到一百多项。管理职能与执法职能划分发生错位,甚至叫管理职能现在的转移到执法范围,通过执法来解决管理问题,造成管理弱化,效率降低。这也是个问题。所以我们会出现很多部门的职权是他们都不要了,一个烂摊子丢给我们城管局,那人呢?不给你分,技术呢不转移,所以城管局苦可能就苦在这个地方。

  第四城市管理综合行政执法机关与其他机关之间的沟通协作机制不完善。有些管理领域虽然采取了综合执法,但相关部门的执法职能和队伍仍然存在,有的部门将行政执法权划转在综合执法机构,但却并未将有关执法力量和技术支持转移,依然在城市某些执法,形成新的职权交叉和多个执法。

  第二城管各个执法机关行使的是从有关部门分离出来的执法性质的,其实有些执法事项是无法单独处理的。需要等到有关部门的支持配合,典型的是规划部门和城管之间对违法建筑的查处,规划局不确定这个建筑是不是违法建筑,要不要拆除,那么城管部门是比较困难的。但据我了解,我们南京市的城管局好像不愿意干这个事情,现在情况怎么样我不了解。如违法建设案件的查处,通常需要规划部门、公安部门的合作,在日常行政执法中,综合执法部门通常会请求有关执法部门的配合,但这种情况下,这种请求往往被有关部门推诿或拒绝,而各个执法机构的层级地位比较低,无力协调相关部门的行动,影响了执法效率。我们南京市就是因为这种情况的出现,通过南京市城治委牵头作出相关决议,协调各个部门的关系,这个说实在,在全国范围内也是一个创举。

  第五,行政执法队伍建设和整体素质有待进一步提高,按照法律和国务院的相关文件的规定,城管综合执法人员必须是公务员,但是在各地实施中,由于行政系统整体编制比较有限,而编制的分配问题又牵涉到政府的统一筹划及各职能部门的利益,导致各地几乎都是行政与事业混编、轮岗。我不知道南京市下面的城管大队的人员编制是不是全部解决了。

  第二协管人员协助执法,影响执法的严肃性。那么这一次住建部颁布的城市执法管理办法有了几个方面的新变化。

  第一,明确了城管执法应遵循的原则,以人为本,显然给我们提供了一个指导性的原则。我们城管执法要以人为本,因为我们管的是穷人。穷人违法也是很多,往往是生活所破,没有办法。所以这个时候我们如何协调法律的严格规定,和人权保障之间的这样一种关系,做到以人为本。

  第二依法治理,第三是源头治理。讲到源头治理,就说我们这个占道的摊贩显然不是简单的说他违法制裁的问题,怎么样让他们不至于跑到这个街上来占道经营,让他们有地方可以去经营,这个难度就大了。或者让他们有更好的工作,他就不会来干这个事情了。显然不是我们城管局所能解决的,源头治理靠谁?靠整个政府。综合统一协调,权责一致,协调创新,就讲到了我们怎么样在这一块儿来作出一些创新性的工作。

  因为我们对这个南京市烟花爆竹这一块儿的治理,实际上后来我们就是通过广大的宣传、影响,最后我们南京市在这一块儿没花多少力量,大家都不燃放烟花爆竹了。但是在很多的其他城市,都需要去动用大量的公安、城管等各个部门协作,才能够搞得下去。实际上这就是我们在治理机制创新方面带来一个很好的效率,大大的降低了我们的执法成本。